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应充分发挥功能监管、行为监管的作用

发布:2022-01-26 编辑:汇融 热度:

本文根据张稚萍律师2022年1月6日在融易学举办的线上《融资租赁企业不得跨省展业政策研讨会》录音整理并有修改。

一、引言

2017年第五次全国金融工作会议提出,对金融管理由中央统一制定规则,确立地方政府的金融监管权,加强功能监管,更加重视行为监管,提出了地方金融组织的概念,将融资租赁划入“地方金融组织”,其他地方金融组织还包括小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等。对地方金融组织的法律法规,目前只有针对融资担保公司的《融资担保公司监督管理条例》(国务院令【2017】第683号),对其他地方金融组织的监管尚未出台国家级立法。

2021年12月31日,中国人民银行发布《地方金融监督管理条例(草案征求意见稿)》(以下称“草案”)向公众征求意见。其中第11条规定“地方金融组织应当坚持服务本地原则,在地方金融监督管理部门批准的区域范围内经营业务,原则上不得跨省级行政区域开展业务。地方金融组织跨省开展业务的规则由国务院或授权国务院金融监督管理部门制定”,限定包括融资租赁、商业保理在内的地方金融组织的经营区域,引起业界很大的反响,估计会有很多对这一条的意见反馈。

二、限制租赁公司异地开展业务,违背交易本质

限制融资租赁跨省开展业务,违背交易本质,不利于这个很好的融资工具发挥更好更大的作用

首先,传统上对金融机构进行机构监管,是一种严格的监管,这是由于金融机构的负债来自公众、涉及个人,会影响金融系统的安全和稳定,例如商业银行吸收公众存款,保险公司向公众收取保险费,证券、信托也面对个人投资者,融资租赁公司与金融机构不同,他们不吸收公众存款,也不直接面向个人筹资。

其次,融资租赁是基于资产的融资,不是基于信用的融资,融资租赁风控主要依托对物的控制,控制住物就是安全的,其交易实质决定了对跨区域经营不担心,所以租赁公司普遍是跨区域经营。

第三,从融资租赁的功能上,融资租赁很大一部分功能是为设备销售提供融资支持,厂商设备卖到哪里服务就跟进到哪里,不可能限制设备跨省销售;如果租赁公司专业化经营,有特定的产品线,例如飞机、轮船、IT设备,那一定是在该领域具有竞争优势,那就一定是全国范围内开展业务,不大可能局限在某一个省开展专业化经营,如果人为限制只能在某一个地区展业,不符合融资租赁的功能和天然性质。

最后,如果原则上不允许跨省开展业务,有可能不利于营商环境。其他国家和我国目前为止都没有对融资租赁禁止跨行政区划展业的规定,如果我们以后作出这样的改变,那么对于那些已经来中国投资设立租赁公司的跨国企业来说,会面临比较大的法律环境的变化,如果由于这个变化导致影响这些公司的经营,可能对我们的营商环境会有不利影响,应做更多调研、做更审慎的评估。

另外还有一些租赁公司开展的业务涉及的租赁设备是进口到国内,承租人不可能只限定在某一个或某几个省,不可能进口到哪个省就在哪个省设立机构,这样会人为增加交易成本。

商业保理也大致是同样的道理。

三、从属地管理到属人管理

根据草案第11条的规定,结合草案起草说明中“按照‘中央统一规则、地方实施监管,谁审批、谁监管、谁担责’的原则”可以看出,对地方金融组织主要是按照“机构监管”或者说属人原则进行。机构监管是我国长期以来对金融机构监管所采用的方法,积累了丰富的经验,比较容易。从目前各地方人大已经陆续制定的地方金融组织条例来看,对属人管理(即法人注册地政府管理)还是属地管理(即行为发生地政府管理)有一个变化的过程。最初的条例是按照行为属地原则进行管理的,符合第五次中央金融工作会议关于“强化属地风险处置责任”的精神,例如较早制定且影响比较大的《天津市地方金融监督管理条例》(2019年5月30日天津市第十七届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过)第二条:“在本市行政区域内从事金融业务的地方金融组织……应当遵守本条例。”《四川省地方金融监督管理条例》(2019年3月28日四川省第十三届人民代表大会常务委员会第十次会议通过,于2019年7月1日起施行)第二条:“在四川省行政区域内对地方金融组织从事金融业务进行监督管理,适用本条例。”从这些规定可以看出监管的是行为,当时曾经引发一个疑问:如果注册在A地的租赁公司去B地开展业务,是A地政府监管还是B地政府监管?可能这样的疑问引发了关注,晚近制定的地方性条例已经改变了写法,例如《北京市地方金融监督管理条例》(北京市第十五届人民代表大会常务委员会公告第48号,2021.04.16发布,2021.07.01实施)第二条:“本市行政区域内地方金融组织及其监督管理,地方金融风险防范和处置等活动,适用本条例。”《上海市地方金融监督管理条例》(上海市人民代表大会常务委员会公告第34号,2020.04.10 发布, 2020.07.01 实施)第二条:“本市行政区域内地方金融组织及其活动的监督管理、风险防范与处置工作,适用本条例。”由此可以看出,北京、上海条例适用的是属人管理原则,与天津、四川条例的规定不一样。草案沿用了北京、上海的做法,按照属人原则进行管理,跨省开展业务的规则另行制定,可以说放弃了属地原则。这样的做法从监管来说比较容易,但是否适当是值得讨论的。

四、对融资租赁,功能监管和行为监管更适当

从会议精神、监管政策可以看出,国家要加强对地方金融组织的监管有两个目标:一是宏观上维护金融稳定,二是加强对金融消费者的保护。个人认为,用好功能监管和行为监管有助于达成监管目标,且更加节省。

第五次全国金融工作会议着重强调,要“加强功能监管,更加重视行为监管。”我不是金融监管专家,对“功能监管”和“行为监管”没有深入研究,这两个词背后可能有更深奥的含义、配套的制度、适用的场景等等,但就字面含义来说,依我的理解,功能监管是针对经营业务的性质进行监管,需要将业务进行识别,以归入不同功能监管部门的管辖领域。行为监管是针对经营业务的行为进行监管,包括禁止误导销售及欺诈行为、充分信息披露、个人金融信息保护、实现合同及交易公平等方面,致力于实现消费者权益保护及市场有序竞争等。

对融资租赁来说,如果从功能和行为监管出发,可以着重考察以下几个方面:一是资金端,筹资方式要依法合规,如果是银行借款,要遵循借款规则,如果是发债就按发债规则办理,如果上市融资就按上市规则监管,每一个功能背后都有各自的监管规则,租赁公司要遵守;第二方面是催收端,要合法催收,不得采用暴力、威胁、损害他人名誉、限制人身自由等手段催收;第三方面是对个人消费者的业务,要遵守消费者权益保护的法律法规,例如诚实守信、不得误导和欺诈、格式合同的释明、价格明示、童叟无欺等等,从这几方面加强监管对租赁公司来说是适当的,也就是租赁公司的每一种需要监管的行为要符合相应的规则,而有些行为是不需要金融监管部门监管的,例如租赁公司要购买租赁物,这个购买行为如果涉及招投标,有相应的招投标法规范,不需要作为金融业务进行监管;租赁公司与作为金融消费者或自然人之外的商事主体的承租人签订合同、拟定价格,属于商业主体的市场行为,不需要作为金融业务进行监管;监管应该适度,不能过严,因为严监管的背后是涉及公众资金,维护金融秩序,维护公共利益,应避免过度监管导致业务发展受限,从而影响支持实体经济。

虽然草案第二条在监管目标和原则条旨下提及“地方金融监督管理应当坚持审慎监管和行为监管并重”,但是在具体条款中对行为监管落实较少,总体体现了主体监管的思路,这对监管者来说比较简单、容易操作,但是可以看出对实际交易、对市场的关注较少。在全国金融工作会议强调加强功能监管、行为监管的制度设计背景下,如果草案多落实一些行为监管的具体措施会更好。对融资租赁公司跨省展业的监管,无论是注册地监管机构对其异地行为进行监管,还是行为地监管机构对其行为进行监管,只要标准明确,不是做不到的。赋予地方政府金融监管职责及行政处罚权是草案的内容之一,《中华人民共和国行政处罚法》是监管执法的重要依据。该法第二十二条规定行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的,从其规定。这是法律对行为监管的依据。通过加强功能监管、行为监管管理融资租赁和商业保理这类企业,弥补地方政府不能跨省监管异地机构的短板,比简单化、无差别地完全套用对其他属地开展业务的金融机构的“机构监管”方式,不仅有法律依据,而且更适当、更有生命力,更符合交易本质。

注:对草案的意见和建议,本所张立国律师和邹颖律师已经有所论述,详见本公众号1月5日和1月13日的推送。

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